Pdl Norme in materia di conflitti di interesse Stampa E-mail
martedý 15 maggio 2007
Discussione generale
Intervento in Aula
15-05-2007
Pdl Norme in materia di conflitti di interesse - Discussione generale
Luciano Violante, relatore

AC 1318-A

Signor Presidente, colleghi, il tema del conflitto di interessi è uno dei capitoli più significativi della «democrazia dei moderni». Mi spiego: nella connotazione classica della democrazia europea, vi è una distinzione fra società politica e società civile e tra Stato e mercato. La politica è gestita da chi opera nello Stato, con una netta separazione dal mercato.
Questa è una concezione europea, poiché in Europa lo Stato si forma per un peso crescente di dinastie che impongono l'unità di territori.
Diversa è la situazione dell'origine dello Stato in un Paese come gli Stati Uniti, dove in realtà è un patto tra pari a creare il potere politico ed il potere pubblico.
Da ciò derivano la lentezza dell'Europa nell'affrontare la questione del conflitto di interessi e, d'altra parte, una certa tempestività che ha segnato la storia e l'esperienza degli Stati Uniti. Quando in Europa è stata superata la barriera tra Stato e mercato, tra politica e società, allora si è posta la questione di affrontare questa dimensione della democrazia non solo distinguendo i poteri pubblici ma anche tenendoli separati dai poteri privati.
Il tema del conflitto di interessi è il problema della separazione tra poteri pubblici e poteri privati; di ciò si tratta. In Italia vige una legge approvata nella scorsa legislatura, la quale ha una caratteristica di fondo che la differenzia rispetto alla proposta ora all'esame dell'Assemblea. La legge, che porta il nome del ministro che sostenne questo intervento legislativo, il collega Frattini, reca una normativa che dispone un intervento successivo, ovvero in termini sanzionatori, dopo che il conflitto si è manifestato.
La proposta che noi poniamo all'attenzione dell'Assemblea è invece di carattere preventivo; come in tutti i Paesi che prevedono questo tipo di misure, si tende a prevenire l'insorgere del conflitto di interessi.
Le ragioni di questo nuovo intervento si devono alla circostanza che le due Autorità che, sulla base della cosiddetta legge Frattini, hanno il governo della materia - l'Autorità garante per la concorrenza ed il mercato e l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni - nel corso della loro relazioni semestrali al Parlamento hanno segnalato complessivamente, se non ricordo male, diciannove punti deboli della legge, che la rendevano sostanzialmente inefficace.
Si tratta, in particolare, dei seguenti profili: l'inapplicabilità della legge agli assessori regionali e al governo regionale; non era prevista la possibilità che un ministro compisse un atto a vantaggio di un altro ministro, ipotesi che, verificatasi nella scorsa legislatura, fu appunto segnalata dalle due Autorità; inoltre, la legge Frattini considera rilevante l'atto adottato in conflitto di interessi solo se ha recato un danno all'interesse pubblico, il che è naturalmente difficilmente valutabile in modo separato dal conflitto di interessi stesso.
Un altro punto molto significativo è quello che impediva alle due Autorità di accertare il vero stato patrimoniale dei titolari delle cariche di governo. Il regime sanzionatorio inoltre, hanno avvertito le due Autorità, è inefficace perché il massimo delle sanzioni per le imprese favorite è pari al vantaggio ricavato. Sostanzialmente, quindi, non vi è alcuna sanzione; se qualcuno viene sanzionato, al massimo deve restituire ciò che ha preso. Mancano disposizioni in materia di pubblicità delle decisioni; il coniuge, i parenti ed i destinatari non incorrono in alcuna sanzione se non forniscono gli elementi richiesti sulla situazione patrimoniale, e così via.
Siamo partiti quindi dalla valutazione dei diciannove punti deboli del provvedimento per presentare, come dicevo, un nuovo testo.
Gli istituti ai quali fa riferimento la proposta all'esame dell'Assemblea sono tre: l'astensione, l'incompatibilità e il trust cieco o blind trust.
La proposta prevede quattro doveri a carico del titolare della carica di governo: il dovere di informazione nei confronti di una apposita Autorità - sulla quale mi soffermerò tra breve -, il dovere di astensione in presenza di determinate situazioni, il dovere di opzione, quando si versa in situazioni di incompatibilità, il dovere di separazione del proprio patrimonio qualora si versi in altre posizioni specificamente determinate.
La proposta di legge si applica non soltanto alle cariche di Governo nazionali ma estende il proprio ambito anche a quelle regionali e locali.
Da tale punto di vista, sottopongo all'attenzione dei colleghi il seguente profilo problematico. La proposta prevede che rientrino nell'ambito di operatività della legge anche i comuni con un numero di abitanti superiore a 15 mila. Nella discussione che si è svolta in seguito, anche sui mezzi d'informazione, è emerso che la soglia di 15 mila abitanti è troppo bassa. Mi chiedo - e sottopongo la questione all'attenzione dei colleghi - se non sia meglio pensare di applicare la proposta di legge in esame, almeno in una prima fase, soltanto ai governi delle aree metropolitane, delle città metropolitane e delle province che insistano su tali aree, perché, francamente, dalla discussione è emerso che la soglia di 15 mila abitanti è eccessivamente bassa.
Perché la proposta di legge si estende anche alle cariche di governo regionali e locali? Perché, se ci si riferisce alle grandi regioni ed alle grandi città, un assessore di tali enti, molto spesso, ha una capacità di spesa (specie con riferimento ad alcune competenze specifiche all'interno della struttura di governo) e di intervento sul mercato molto superiori a quelle di un ministro o di un sottosegretario.
Quanto al dovere di informazione, esso è a carico della persona che ricopre l'incarico di governo, dei parenti ed affini entro il secondo grado e delle persone stabilmente conviventi non per lavoro domestico. Sono previsti dei termini entro i quali la dichiarazione deve essere presentata; se tali termini non sono rispettati è previsto un sollecito da parte dell'Autorità; se, nonostante il sollecito, la dichiarazione non viene ancora presentata si applica una sanzione e comunque, in ogni caso, l'Autorità può accertare autonomamente lo stato patrimoniale del titolare della carica di governo, dei suoi parenti e degli affini.
Passando quindi all'obbligo di astensione, sono previste due ipotesi: l'astensione da provvedimenti che recano vantaggi differenziati al titolare della carica di Governo o al collega di Governo rispetto alla generalità dei cittadini; l'astensione dall'assumere provvedimenti che attribuiscano un vantaggio economicamente rilevante qualora il provvedimento stesso sia destinato ad una ristretta cerchia di persone. Pertanto, quando il provvedimento è erga omnes scatta il dovere di astensione quando il vantaggio è differenziato per il titolare della carica di governo rispetto agli altri; qualora invece il provvedimento sia destinato ad una ristretta cerchia di persone, l'obbligo di astensione scatta nel momento in cui il vantaggio è economicamente rilevante.
È previsto, naturalmente, che nei casi di dubbio il titolare della carica di governo possa rivolgersi all'Autorità per ricevere un indirizzo su come condursi nella propria azione. Si tratta di una misura che abbiamo preso dal sistema statunitense: l'Autorità non è solo un «guardiano» ma è anche un «consigliere» che aiuta il titolare della carica di governo a decidere.
Quanto al dovere di opzione, esso appartiene al tema della incompatibilità. Il testo alla nostra attenzione fa riferimento a due categorie di incompatibilità: la prima, che può definirsi «incompatibilità professionale», e la seconda, che può definirsi «incompatibilità patrimoniale».
L'incompatibilità professionale fa riferimento ad uffici pubblici, che non possono essere ricoperti, e a determinate professioni private. Approfitto per fissare un punto che ricorrerà anche in seguito. Abbiamo sempre fatto riferimento alla specifica carica di Governo, per cui non si possono esercitare professioni che abbiano un rapporto con la carica di Governo specifica ( ad esempio, se faccio il Ministro della giustizia non posso esercitare la professione di avvocato, ma se faccio il medico posso farlo). Con il testo in esame abbiamo cercato di pervenire ad una determinazione più chiara delle incompatibilità.
Più delicata e più interessante è la questione concernente le incompatibilità di carattere patrimoniale. Si fa riferimento ad un patrimonio di valore superiore a 15 milioni di euro (con esclusione dei contratti concernenti titoli di Stato). Vorrei precisare subito un concetto che non è stato colto dai colleghi intervenuti nel dibattito pubblico su questa materia: si deve trattare di un patrimonio la cui natura, in relazione alle specifiche funzioni di Governo attribuite, configuri un conflitto; quindi, non ogni patrimonio superiore a 15 milioni di euro. Se per esempio possiedo una serie di aziende farmaceutiche, non posso ricoprire la carica di ministro della sanità. Sussiste pertanto una incompatibilità in relazione al tipo di funzione specifica di Governo, non in generale con la carica di governo in quanto tale. Sottolineo tale aspetto, dal momento che alcuni colleghi hanno criticato questo punto senza conoscere il testo.
Il secondo dato, con riferimento alle incompatibilità, riguarda la proprietà e il controllo di impresa che svolga la propria attività in regime di autorizzazione o di concessione rilasciata dallo Stato, tranne che si tratti di piccoli imprenditori. Anche in questo caso anticipo una considerazione, dal momento che qualche autorevole collega del centrodestra ha sostenuto che la proposta di legge in esame farebbe «saltare» tutti i piccoli imprenditori, cui, viceversa, essa espressamente non si applica. Si tratta pertanto di un altro caso in cui sono stati espressi giudizi senza conoscere il testo. Non è l'unico, anzi ce ne sono molti.
Nel caso di incompatibilità, l'onere dell'opzione cade sul titolare della carica di governo. Non è l'Autorità che decide; è invece il titolare della carica di governo che valuta se optare per la carica pubblica, e in tal caso risolvere il problema dell'incompatibilità, oppure per l'attività privata. A tal proposito, ci siamo posti la questione molto delicata di cosa succeda se l'opzione non venga esercitata. Abbiamo ritenuto - ma è un altro dei temi da discutere - che l'effetto non possa essere la decadenza, trattandosi, per quanto riguarda i ministri, di un tema assai delicato. Ci troveremmo infatti innanzi alla decadenza da una carica nel cui processo di costituzione entra il Capo dello Stato, firmando il decreto di nomina. È quindi chiaro che si tratta di una situazione abbastanza complessa. Abbiamo pertanto deciso di optare per una soluzione diversa: tutti gli atti compiuti dal ministro dopo che il termine sia scaduto senza che l'opzione sia stata esercitata sono nulli ed inefficaci; abbiamo ritenuto che una sanzione di questo tipo potesse risolvere il problema,
Il progetto di legge della XIII legislatura, sul quale era relatore l'onorevole Frattini, prevedeva la decadenza dell'autorità di governo che non avesse esercitato l'opzione nei termini stabiliti. Credo sarebbe utile che in questa Assemblea si svolgesse un dibattito su questo tema, anche perché sul punto la dottrina costituzionalistica è divisa. Prima di presentare una soluzione che può esporsi a critiche di costituzionalità, credo che sarebbe utile discuterne con i colleghi per poi decidere, avendo attentamente valutato i pro e i contro delle singole soluzioni. Con la soluzione assunta, ovvero l'inefficacia degli atti, è stato dato un significato al silenzio. La mancanza di opzione significa, pertanto, che il soggetto ha optato per la carica di carattere privato. Da quel momento, se continua a fare il ministro, scatta l'inefficacia e la nullità degli atti.
Il dovere di separazione, ovvero l'istituzione del blind trust, rappresenta il terzo tipo di obbligo e scatta in due ipotesi. La prima ricorre quando il titolare della carica di governo possieda, anche per interposta persona o tramite società fiduciarie, partecipazioni rilevanti (e si rinvia al codice civile per la determinazione del concetto di partecipazione rilevante) in settori sensibili, ovvero difesa, credito, energia, opere pubbliche di preminente interesse nazionale, comunicazioni di rilevanza nazionale, servizi pubblici erogati in concessione o autorizzazione, nonché imprese operanti nel settore pubblicitario. La seconda ipotesi si ha quando la concentrazione di interessi patrimoniali e finanziari del titolare della carica di governo nel medesimo settore di mercato, superiore a dieci milioni di euro, sia tale da configurare il rischio di turbative della concorrenza o di condizionamento dell'attività di governo. Queste sono le due ipotesi per le quali scatta il blind trust.
A questo proposito debbo dire che alcuni colleghi hanno osservato che il blind trust sarebbe una novità nel nostro ordinamento. Non è così e cito alcuni dati per nostra chiarezza. La Convenzione de L'Aja del 1o luglio 1985 ha riconosciuto il blind trust a livello internazionale. Tale Convenzione è stata resa esecutiva in Italia con la legge n. 364 del 1989, entrata in vigore il 1o gennaio 1992. Da tale data il blind trust è un istituto anche dell'ordinamento italiano. Aggiungo che la legge finanziaria per il 2007 lo ha riconosciuto e che il testo unico delle imposte sul reddito prevede, all'articolo 74 (se non ricordo male), un particolare trattamento fiscale proprio per il trust.
Devo poi informare che tale istituto è utilizzato oggi dai giudici delegati, dai giudici tutelari e dai giudici della famiglia nei casi in cui sia necessario stabilire separazione del patrimonio da determinate persone e funzioni.
Ci sono sessanta decisioni di diverse autorità giudiziarie italiane che riconoscono il trust. Questo lo dico per nostra chiarezza. Lo stesso articolo 12 relativo alla separazione dei beni, a cui ho fatto riferimento prima, prevede la vendita dei beni solamente come ultima ratio.
A questo proposito voglio sottolineare che anche coloro che sono stati più duramente contrari all'ipotesi della vendita, peraltro l'hanno considerata percorribile come ultima istanza. Mi riferisco, ad esempio, al professor Caianello che, rispondendo nella scorsa legislatura ad una domanda dell'onorevole Boato, in una seduta del 28 gennaio 2002 della Commissione affari costituzionali, precisò che la vendita era prevedibile soltanto come ultima ratio, come abbiamo qui indicato. Egli afferma espressamente: il soggetto in conflitto di interessi può sapere che la prima volta viene applicata una sanzione pecuniaria di 100 miliardi, la seconda volta gli si sospende l'amministratore, la terza volta riceve una sanzione interdittiva dall'esercizio dell'attività, fino a giungere a misure che potrebbero essere di privazione della proprietà quando si dovessero sforare gli ultimi capisaldi come - il professor Caianello usa un paragone calcistico - il cartellino giallo e il cartellino rosso nel calcio. In sostanza, anche coloro che sono stati i più strenui difensori del principio di tutela assoluta della proprietà privata riconoscono che, in alcuni casi, come riconosciamo anche noi in questo testo, può esservi la necessità della vendita.
Passo ora alla questione dell'Autorità. Abbiamo ritenuto che il governo di queste situazioni debba essere affidato ad una specifica autorità. L'Autorità garante per la concorrenza ed il mercato e l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni hanno esercitato in modo assolutamente rigoroso, serio ed efficace le loro funzioni; però sussiste un profilo che pongo all'attenzione dei colleghi. L'Autorità antitrust è il regolatore del mercato: si può dare allo stesso soggetto la funzione di regolatore anche della politica? In altre parole, può esserci un solo soggetto a mantenere il monopolio delle regole del mercato e della politica? Pongo tale questione perché mi sembra un potere eccessivo, non coerente con i sistemi europei che si reggono sul criterio dei checks and balances, i pesi e i contrappesi, al fine di determinare equilibri nell'esercizio di poteri particolarmente incidenti sulla vita dei cittadini. A me sembra che il regolatore del mercato non possa essere il regolatore anche della politica. Anche questo è un tema che affido all'attenzione dei colleghi per poter decidere insieme nel migliore dei modi.
In relazione ai modelli che esistono in altri Paesi, come ad esempio gli Stati Uniti e la Spagna, preciso che proponiamo di abolire l'Autorità anticorruzione, prevista da una legge approvata - se non erro - nella scorsa legislatura, e di attribuire le sue funzioni alla nuova Autorità. Lo facciamo per due ragioni: anzitutto perché si vuole evitare la proliferazione di Autorità; in secondo luogo, perché in molti altri Paesi la prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione è strettamente legata anche alla gestione e al governo del conflitto di interesse.
Un'ultima questione riguarda il sostegno privilegiato. Sulla base di due decisioni del TAR di Roma, abbiamo ritenuto di individuare due ipotesi di sostegno privilegiato: quella che si svolge durante la campagna elettorale, con la violazione dei principi della par condicio; e quella che si svolge al di fuori della campagna elettorale, durante la vita ordinaria del paese. Dico questo perché il TAR di Roma in due diverse pronunce ha fissato il principio, che mi sembra assolutamente auspicabile, secondo il quale l'equità e l'equilibrio dell'informazione sono un valore costituzionale che non può essere osservato soltanto nella campagna elettorale, ma deve essere osservato sempre. Da questo punto di vista, si è ritenuto opportuno individuare due ipotesi di sostegno privilegiato: quella che fa espresso riferimento alla campagna elettorale e quella, invece, che fa riferimento più in generale a tutti i momenti della vita del Paese.
Infine, intendo replicare a tre argomenti che sono stati posti nel corso del dibattito. Il primo lo ha posto il professor Sartori osservando, sostanzialmente, che sarebbe un errore fissare tutta l'attenzione sul blind trust anziché sulle incompatibilità. Anche in tal caso, forse, il testo era sfuggito, perché in realtà il provvedimento pone al proprio centro il principio dell'incompatibilità, mentre il blind trust costituisce un istituto residuale.
Come ho accennato prima, un collega ha fatto riferimento alla penalizzazione dei piccoli imprenditori. Non è così, perché al piccolo imprenditore non si applica questa proposta di legge. Infine, un altro collega ha fatto riferimento ad agevolazioni fiscali eccessive che sarebbero previste in questo provvedimento. Anche in tal caso si sbaglia: è prevista la neutralità fiscale del passaggio al trust e della restituzione dei beni. Ci mancherebbe che una persona non solo fosse obbligata al trust ma dovesse anche pagare le imposte!
Invece, le imposte si pagano normalmente con i criteri delle persone fisiche, perché il titolare della carica di Governo è persona fisica, in ordine ai guadagni della gestione del trust. Le minusvalenze e le plusvalenze non assumono rilevanza all'interno di questa legge.
Questo è il quadro sintetico del provvedimento. Credo che su una proposta di legge così complessa nessuno debba avere l'ambizione di ritenere che il testo sia intoccabile; soltanto la discussione che potremmo fare in questa Assemblea potrà portarci ad un testo che corrisponda al sentire della maggior parte degli appartenenti a questa Camera - io spero di una larghissima maggioranza - o comunque di un numero considerevole di colleghi. Lo dico perché la materia è molto difficile, complessa e vi sono anche elementi contraddittori. Essa investe, inoltre, un tema fondamentale della democrazia dei moderni e sarebbe utile affrontarla in questa dimensione: come rendere più completa la nostra democrazia attraverso la separazione degli interessi privati dagli interessi pubblici.
Questo è il quadro che sottopongo alla vostra attenzione e, naturalmente, l'intera Commissione sarà molto attenta nel valutare i suggerimenti che emergeranno dal dibattito (Applausi dei deputati dei gruppi L'Ulivo, Rifondazione Comunista-Sinistra Europea e Verdi).


 
< Prec.   Pros. >