Intervento Congresso UDC - Giustizia Stampa E-mail
mercoledì 03 settembre 2008
Intervenro di Luciano Violante al Congresso UDC, i punti trattati:  Magistrati e avvocati, la riforma della giustizia come potere, inefficienza, separazione delle carriere,  indagini del PM,  obbligatorietà dell'azione legale,  CSM

Credo che sia opportuno, per ragioni di brevità, sintetizzare per punti il mio intervento.

1.    Magistrati e Avvocati. E’difficile pensare che una riforma efficace della giustizia possa essere realizzata dagli avvocati contro i magistrati, o viceversa. Ciascuno di questi due soggetti è sufficientemente forte per bloccare l’altro ma è troppo debole per imporre da solo la “propria” riforma. Meglio sarebbe, quindi, che  questi due ceti professionali si incontrino per concordare le linee essenziali di un progetto di riforma. Bisogna ascoltare, in un disegno serio e sperabilmente condiviso, i funzionari amministrativi della giustizia, tanto essenziali quanto trascurati nei progetti per la riforma del settore. .Poi la politica, assumendosene la responsabilità, prenderà le proprie decisioni definitive.

2.    La riforma della giustizia come potere. La giustizia ha due dimensioni: una di potere ed una di servizio. Sono dimensioni  non separabili l’una dall’altra.  E’ vero, peraltro,  che i problemi pratici  della giustizia  sembrano riguardare  soprattutto la inefficienza del servizio. Ma una regola ferrea della politica dice che le disfunzioni di un potere dello Stato (e la magistratura lo è )  vengono definitivamente  risolte solo quando è stabilito in modo inequivoco  cosa quel potere  può fare e cosa, invece,  non può fare. Oggi è in discussione la collocazione di ciascuna grande istituzione costituzionale in rapporto alle altre e in relazione ai cittadini. Il  progetto di federalismo fiscale fissa nuovi rapporti tra Stato, Regioni ed Enti locali; i progetti di riforma costituzionale e di riforma dei regolamenti delle Camere cambiano le funzioni del Parlamento, del Governo, del presidente del Consiglio e i rapporti tra queste istituzioni. Tra il XIX secolo, quando sono state poste le basi dell’attuale sistema costituzionale e il XXI, che stiamo vivendo, troppe cose sono cambiate. Per far uscire  la nostra democrazia dalle secche in cui si trova bisogna tradurre in termini adeguati alle nuove necessità i grandi principi che la sostengono: separazione dei poteri,  responsabilità nei confronti dei cittadini,  controllo circolare tra Legislativo, Esecutivo e Giudiziario, indipendenza piena e totale della magistratura da ogni altro potere, pubblico e privato. I difensori acritici della magistratura la danneggiano perchè  ignorano che anche per questa istituzione si pone il problema della riflessione e del rinnovamento.

3.     Inefficienza. In una sede specialistica, come questa, sottolineo che la inefficienza non è la stessa in ogni ufficio giudiziario; anzi ci sono uffici giudiziari i cui parametri di produttività sono altamente soddisfacenti ed altri, invece, che sono altamente insoddisfacenti. Sul sito La Voce è apparso uno studio sulla durata media dei processi civili per distretto di Corte d’Appello: si va dai 639 giorni di Bari ai 188 di Trento, ai 207 di Torino e così via. Ancora, alcuni uffici giudiziari, la procura di Bolzano, il tribunale civile di Torino, hanno avuto riconoscimenti internazionali per la efficienza e la capacità organizzativa. A parità di normativa, alcuni uffici funzionano e altri no. Occorrerebbe, prima di mettere mano alle norme, indagare sulle ragioni per le quali, con le stesse norme, alcuni uffici funzionano ed altri sono in catalessi; poi bisognerebbe estendere i modelli positivi di organizzazione a tutti gli altri.

4.    Separazione delle carriere. Sono decisamente contrario. Se si tratta dell’anticamera del controllo politico del p.m., la contrarietà è determinata dal fatto che nel sistema politico italiano questa sarebbe l’anticamera di una “giustizia di partito”, chiunque sieda a Palazzo Chigi. Altrimenti si rischia di dar vita ad una corporazione di p.m., chiusa in sé stessa, autoregolamentata, autoeletta, priva di collegamenti con il resto della magistratura, che alla .lunga può anche creare rischi per le libertà dei cittadini. Il sistema portoghese ha seguito questo modello, che è oggetto di numerose e non infondate critiche. A queste critiche non sfugge l’idea, proposta dalla Commissione Bicamerale presieduta da Massimo D’Alema, di una sezione del CSM separata per i P.M.

5.     Indagini del P.M.. Sarebbe importante fissare con chiarezza il principio per il quale il p.m. non può cercare la notizia di reato, ma può agire solo dopo che l’abbia acquisita. Si sono dati casi, rilevati dalla stessa Corte di Cassazione, di indagini iniziate senza notizia criminis.  Si tratta di errori gravi che potrebbero essere determinati anche dall’equivoca formulazione di un articolo del codice di procedura penale (330)  dove è scritto che il p.m. e la polizia giudiziaria “prendono” notizia di reati di propria iniziativa.  “Prendono” non significa “cercano”;  significa che la notizia di reato c’è già (per esempio in una inchiesta giornalistica) perchè non si può “prendere” una cosa che non c’è. Ma, in assenza di chiarimento esplicito, l’espressione potrebbe  anche essere erroneamente interpretata come autorizzazione per p.m. e polizia giudiziaria a cercare di propria iniziativa questa benedetta notizia.Il compito di cercare le notizie di reato  spetta invece alla polizia amministrativa.  Al P.M. compete  di indagare, anche avvalendosi della polizia giudiziaria che opera alle sue dipendenze,  sui fatti oggetto della notizia di reato, comunque a lui pervenuta, e individuare i colpevoli. Ma, senza notizia, niente indagini.  Quale è l’importanza di questa distinzione? Al p.m. l’ordinamento riconosce poteri assai  incisivi nei confronti della libertà, della onorabilità e dei beni dei cittadini, ma ad una  condizione: che quei poteri siano esercitati in base a un presupposto preciso e controllabile, l’esistenza di una notizia di reato. L’informazione che un reato è stato commesso delimita  il raggio di azione degli interventi del p.m. circoscrivendolo a quel determinato fatto e nei confronti di persone che a quel fatto siano in qualche modo connesse.  Alla polizia amministrativa, invece, sono attribuiti  poteri ridotti proprio perché può indagare per accertare se  un reato è stato commesso, anche in presenza  solo di un sottile sospetto. Nel primo caso a presupposti precisi corrispondono poteri assai penetranti; nel secondo ad un  raggio di azione più ampio e indeterminato corrispondono poteri ridotti. Al fine di determinare senza equivoci l’ambito dei poteri del p.m. e della polizia giudiziaria è perciò opportuno fissare nel codice  una chiara linea di confine  tra il potere costituzionale del pubblico ministero di esercitare l’azione penale e le libertà costituzionali dei cittadini.  Occorre scrivere con chiarezza che il p.m. non può ricercare la notizia di reato e può attivarsi solo dopo averla acquisita dalla polizia giudiziaria o in qualunque altro modo.

6.    Obbligatorietà dell’azione penale. L’obbligatorietà è il “contrappeso” costituzionale  della indipendenza del p.m. Perciò deve restare, se deve restare, come io penso, l’indipendenza del p.m. dal potere politico. Resta il problema delle determinazione dei criteri di prioprità Il D.Lgs. 106/200 stabilisce che “titolare esclusivo dell’azione penale” è il procuratore della Repubblica che può delegare un sostituto, stabilendo “i criteri ai quali il delegato deve attenersi nell’esercizio della delega stessa” (art. 2). Sarebbe opportuno che le Commissioni Giustizia, prima di qualsiasi modifica normativa, promuovessero una indagine conoscitiva per accertare le modalità attraverso le quali i capi delle procure della Repubblica stanno esercitando il potere di delega,  eccezion fatta per gli aspetti che possono ritenersi coperti dalla riservatezza delle indagini penali. In ogni caso escluderei la possibilità di stabilire con legge le priorità. Sarebbe meglio varare una procedura che si fondi sui seguenti principi: a) i Presidenti di Corte d’Appello e i Procuratori generali presentano al CSM le proposte di criteri prioritari per il biennio successivo; b) il CSM trasmette l’insieme delle proposte alle Commissioni Giustizia Camera e Senato che esprimono il loro parere motivato entro trenta giorni; c) il CSM decide in via definitiva; qualora intenda discostarsi dal parere delle Commissioni  deve motivare; d) alla scadenza del biennio i Capi delle Corti d’Appello presentano al CSM, che la trasmette al Ministro della Giustizia, una relazione sul biennio precedente, che comprende i casi scostamento dai criteri, e la proposta per il biennio successivo; e) il Ministro della Giustizia presenta una relazione al Parlamento; f) il Parlamento può anche impegnare il Ministro a procedere disciplinarmente nei confronti di chi ha violato i criteri senza ragionevole motivo.


7.    CSM. A mio avviso, il primo intervento dovrebbe riguardare la sezione disciplinare. Non ho alcun appunto specifico da avanzare, ma esiste una esigenza di carattere generale. E’ necessario un  unico organo disciplinare per tutti i magistrati, ordinari, amministrativi, contabili e militari. Si parla sempre della magistratura ordinaria, ma la responsabilità disciplinare delle altre magistrature resta più misteriosa del terzo segreto di Fatima. Sarebbe corretto avere lo stesso organo e gli stessi parametri per tutte le magistrature. Quest’organo dovrebbe essere di rilievo costituzionale e composto da personalità elette dalle Camere e da personalità nominate dal capo dello Stato, con i requisiti previsti per i giudici costituzionali. Occorrerebbe riflettere se non sia opportuno assegnare a questo organismo anche il potere di decidere sulle impugnazioni dei provvedimenti del CSM, e di tutti gli organi di autogoverno delle diverse magistrature. Quanto alla struttura del CSM propongo di riflettere su una diversa composizione. Troppe volte le due opposte appartenenze, alle correnti dell’ANM per i membri togati, e ai partiti politici per i membri laici, hanno concluso accordi per le nomine agli uffici direttivi, o  non li hanno conclusi, per  ragioni che prescindevano totalmente dal merito dei candidati e che attenevano piuttosto alle appartenenze o ai pregiudizi che riguardavano i singoli candidati.  Di qui derivano le insufficienze o la contraddittorietà delle motivazioni che generano ricorsi al TAR e al Consiglio Stato. E’ stata la giustizia amministrativa a nominare il primo presidente della Corte di Cassazione ed è probabile che ora nomini anche  il procuratore generale. Nella pratica sembra che in molti casi, tutt’altro che irrilevanti,  sia venuto meno uno dei presupposti della stessa esistenza del CSM come organo autonomo Io credo che dovremmo riflettere sulla possibilità di individuare, accanto alle due componenti tradizionali (quella eletta dai magistrati e quella eletta dal parlamento) una terza componente, costituita da personalità che hanno rivestito funzioni di particolare rilievo istituzionale, potrebbero essere anche ex presidenti della cassazione o ex procuratori generali presso la stessa Corte, o ex giudici costituzionali, nominata dal Capo dello Stato, che abbia la finalità di stemperare il principio di appartenenza come criterio guida per l’attribuzione degli incarichi direttivi. Quanto al peso di ciascuna componente, si può decidere che ciascuna pesi per un terzo (è la soluzione che preferisco); ma sono state affacciate e sono comunque possibili  soluzioni diverse ed egualmente corrette. Sarebbe certamente corretto mantenere la prevalenza numerica della componente eletta dai magistrati rispetto a quella eletta dal Parlamento in seduta comune; ma il numero dei consiglieri del CSM eletti dalla magistratura non dovrebbe superare il numero complessivo dei membri della   componente togata, altrimenti verrebbe meno il senso stesso della funzione “calmieratrice” della terza componente.  
    Qualcuno ha obbiettato che un CSM con una componente nominata dal Capo dello Stato non potrebbe essere presieduta dalla stessa massima autorità della Repubblica. A mio avviso questa obiezione non regge. La presidenza del Capo dello Stato ha una funzione di alta garanzia costituzionale e non di governo quotidiano della macchina giudiziaria; non si vota sulle sue dichiarazioni in CSM; né egli partecipa a decisioni controverse. Ed è per queste ragioni che il Capo dello Stato presiede solo in occasioni particolarmente rilevanti.  Bisognerebbe, infine, allungare la durata del mandato di ciascun componente, per esempio a sette anni, e stabilire il principio della rotazione, come accade per la Corte Costituzionale, per dare continuità all’organo. Oggi ogni quattro anni cambiano tutti i componenti ed è naturale che ciascun CSM intenda puntare non tanto sulla continuità con il precedente quanto sulla propria specificità. In ogni caso l’attuale situazione conferisce un peso “eccessivo” alla componente giudiziaria che conosce i meccanismi interni dell’autogoverno assai meglio dei membri laici.

 
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